di Riccardo Renzi[1]
Il divario nel Pubblico Impiego: la lettera dei presidenti ANCI e UPI al Ministro Zangrillo
Questo mio articolo si collega a quello pubblicato il 22 agosto del 2024 in Nuovo Giornale Nazionale, originato da un fruttuoso dialogo su Linkedin con Marco Carlomagno, Segretario generale della FLP – Federazione Lavoratori Pubblici e Funzioni Pubbliche. Il dibattito era originato in quel caso proprio dalla lettura dei sui articoli che spesso pubblica su HuffPost e che leggo sempre con estremo piacere. Carlomagno ci parla di una Pubblica Amministrazione che deve rinnovarsi ed evolversi, dalla settimana corta, alla smart working, riduzione dell’orario lavorativo, ma allo stesso tempo una maggiore formazione, un miglioramento nell’alfabetizzazione digitale, sino all’introduzione dell’IA nella Pubblica Amministrazione, magari proprio per alleggerire tutta la parte concernente al così detto “amministrativo puro”. Torno sull’argomento a distanza di mesi per fare chiarezza sulla “privatizzazione” del pubblico impiego e per parlare della lettera congiunta dei presidenti UPI e ANCI al Ministro della Pubblica Amministrazione, Paolo Zangrillo, affinché si possano andare ad equiparare giuridicamente ed economicamente le funzioni centrali con quelle locali, poiché a parità di categoria il divario tra i dipendenti è divenuto realmente enorme.
Andiamo, però, con ordine e partiamo dal processo di privatizzazione del Pubblico Impego. Il pubblico impiego è stato uno degli ambiti di intervento più significativi delle politiche di riforma amministrativa in Italia, soprattutto a partire dagli anni Novanta. Il processo di privatizzazione del pubblico impiego ha comportato una revisione sostanziale del rapporto tra le amministrazioni pubbliche e i loro dipendenti, con un passaggio dalla precedente disciplina di diritto pubblico a una regolamentazione di tipo privatistico, affine a quella del settore privato. Questo articolo esamina le principali tappe di tale processo, analizzandone le motivazioni, gli effetti giuridici e le sue implicazioni per l’organizzazione e la gestione della pubblica amministrazione.
Il processo di privatizzazione del pubblico impiego ha avuto inizio con l’emanazione della Legge Delega n. 421 del 1992, che conferiva al Governo il mandato di adottare decreti legislativi finalizzati alla razionalizzazione del settore pubblico. La privatizzazione vera e propria è stata sancita con il Decreto Legislativo n. 29 del 1993, che ha stabilito la parificazione della disciplina giuridica dell’impiego pubblico con quella dell’impiego privato, segnando così una transizione dal sistema basato su atti amministrativi unilaterali a una regolamentazione contrattualistica. Tale riforma è stata completata nel 2001 con l’adozione del Decreto Legislativo n. 165/2001, che ha definito le “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” e ha avuto un impatto significativo sulla gestione del personale pubblico.
La privatizzazione del pubblico impiego ha comportato numerosi cambiamenti sotto il profilo giuridico e organizzativo. In primo luogo, i rapporti di lavoro all’interno delle pubbliche amministrazioni sono stati assoggettati alla normativa di diritto privato, con la conseguente contrattualizzazione del rapporto di lavoro. Questo ha implicato l’introduzione di contratti collettivi vincolanti e la possibilità per i dipendenti pubblici di stipulare contratti di diritto privato, in un contesto simile a quello delle imprese private. La legge ha stabilito che gli atti di gestione del rapporto di lavoro dovessero essere assimilati a quelli del datore di lavoro privato, fatta eccezione per gli atti di macro-organizzazione, che continuano a essere regolati secondo la disciplina pubblicistica.
Un altro effetto significativo della privatizzazione è stato il trasferimento della gestione del contenzioso legato ai rapporti di pubblico impiego al giudice ordinario, in conformità con l’articolo 63 del D.Lgs. n. 165/2001. Questo ha determinato una rimozione delle competenze dei giudici amministrativi in favore del giudice ordinario, per le questioni legate al contratto individuale di lavoro e alle problematiche relative alla disciplina del rapporto. Tuttavia, il giudice ordinario non è chiamato a verificare la correttezza del perseguimento dell’interesse pubblico, come sostenuto da una parte della dottrina, in quanto la Corte di Cassazione ha escluso questa estensione della sua competenza.
Non tutti i dipendenti pubblici sono stati soggetti alla privatizzazione. Il Decreto Legislativo n. 165/2001 ha previsto che alcune categorie restassero sotto la disciplina del diritto pubblico. Queste categorie includono magistrati ordinari, amministrativi e contabili, avvocati e procuratori dello Stato, il personale delle forze armate e delle forze di polizia, il personale della carriera diplomatica e prefettizia. Tali categorie continuano a essere disciplinate da norme specifiche che le pongono in una posizione differenziata rispetto al resto del pubblico impiego, a causa della loro particolare rilevanza per il funzionamento delle istituzioni statali e per la loro connessione con l’esercizio della sovranità statale.
Il Decreto Legislativo n. 165/2001 costituisce il cardine del nuovo sistema di regolazione del pubblico impiego. Esso stabilisce i principi generali in materia di organizzazione del lavoro nelle amministrazioni pubbliche, ponendo l’accento sull’efficienza, l’economicità e l’imparzialità dell’azione amministrativa. Inoltre, il Decreto ha introdotto norme specifiche per la gestione delle risorse umane nelle amministrazioni pubbliche, inclusi i processi di mobilità e reclutamento del personale, nonché la distribuzione delle risorse tra i vari uffici e i criteri di valutazione delle performance.
Un aspetto importante è rappresentato dalle linee guida relative all’adozione di atti normativi e organizzativi, come previsto dall’articolo 4, che assegna agli organi di governo la funzione di indirizzo politico-amministrativo. Gli organi politici definiscono gli obiettivi e i programmi da attuare e verificano l’efficacia delle politiche pubbliche in relazione agli indirizzi definiti. Inoltre, l’articolo 5 stabilisce che le amministrazioni pubbliche sono responsabili della gestione delle risorse umane e dell’attuazione delle politiche organizzative attraverso un processo che deve essere conforme ai principi del diritto privato.
Il processo di privatizzazione del pubblico impiego ha rappresentato una delle riforme più significative dell’amministrazione pubblica italiana. Esso ha avuto l’obiettivo di rendere il settore pubblico più efficiente, economico e allineato ai principi del diritto privato. Sebbene abbia avuto effetti positivi in termini di modernizzazione e razionalizzazione, ha anche sollevato diverse questioni relative alla gestione delle risorse umane e all’equilibrio tra efficienza e interesse pubblico. L’applicazione della normativa, così come la sua interazione con la giurisprudenza, continueranno a evolversi nel tempo, alla luce delle sfide e delle trasformazioni del contesto sociale ed economico.
Tale processo è, però, andato generando un sempre maggiore divario giuridico ed economico tra dipendenti delle funzioni centrali e funzioni locali. Nella lettera i due Presidenti mettono in luce tutti i deficit relativi all’impiego negli Enti locali.
Negli ultimi anni, i Comuni, le Province e le Città Metropolitane italiane sono stati travolti da una crisi del personale che sta mettendo a dura prova la capacità di gestione e l’efficienza dei servizi pubblici locali. I segnali di questo malessere sono evidenti: una drastica riduzione del numero di candidati ai concorsi pubblici banditi dagli enti locali, un crescente numero di vincitori che rinunciano all’assunzione e, soprattutto, un continuo esodo del personale di ruolo verso altre amministrazioni tramite mobilità. A questi fenomeni si aggiunge la difficoltà nell’attivare adeguati strumenti di welfare aziendale per migliorare le condizioni di lavoro e attrarre nuove risorse umane. Questi elementi, messi in evidenza dai presidenti di Anci e Upi, Gaetano Manfredi e Pasquale Gandolfi, in una lettera inviata al Ministro per la Pubblica Amministrazione Paolo Zangrillo, rappresentano una grave crisi che, se non affrontata con soluzioni adeguate, rischia di compromettere l’efficacia dell’amministrazione locale.
Una delle principali cause alla base di questa crisi è rappresentata da una ridotta capacità attrattiva dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane rispetto alle altre pubbliche amministrazioni. Questo fenomeno è attribuibile principalmente a un livello retributivo complessivo inferiore rispetto a quello delle altre amministrazioni pubbliche, come i Ministeri, nonostante le maggiori responsabilità e le incombenze che gravano sugli enti locali. La differenza retributiva è aggravata dalla normativa che consente il superamento dei limiti ai trattamenti economici accessori esclusivamente per dirigenti e dipendenti ministeriali, creando un ulteriore gap di competitività.
La questione retributiva risulta centrale nella crisi del personale negli enti locali: i salari più bassi e la difficoltà di incrementare i compensi, seppur in presenza di ruoli e responsabilità significative, contribuiscono a una minore attrattiva del settore pubblico locale rispetto a quello centrale. Questo porta a un progressivo disinteresse nei confronti delle opportunità professionali offerte dai Comuni e dalle Province, acuito dalla rinuncia da parte dei vincitori di concorsi pubblici, che preferiscono altre opportunità più vantaggiose. La situazione viene ulteriormente complicata dalla carenza di risorse per finanziare politiche di welfare aziendale che possano migliorare la qualità del lavoro nelle amministrazioni locali.
Un altro segno evidente della crisi è l’esodo del personale di ruolo verso altre amministrazioni. La mobilità tra enti locali e tra enti locali e amministrazioni centrali sta diventando sempre più frequente, con conseguenze negative sulla continuità e sulla qualità dei servizi pubblici erogati a livello locale. Le amministrazioni locali, spesso più piccole e con minori risorse, non riescono a competere con le offerte più allettanti di altri settori della pubblica amministrazione, favorendo il trasferimento di personale verso amministrazioni centrali o verso enti locali con condizioni economiche e professionali più vantaggiose.
L’aumento della mobilità e l’esodo di personale qualificato comportano non solo una riduzione della forza lavoro nelle amministrazioni locali, ma anche una perdita di esperienza e competenze che sono difficilmente rimpiazzabili in tempi brevi. La carenza di personale, quindi, rischia di indebolire ulteriormente la capacità operativa degli enti locali, rallentando la loro capacità di rispondere alle necessità dei cittadini e di attuare politiche pubbliche efficaci.
Nel tentativo di trovare soluzioni a questa problematica, Manfredi e Gandolfi hanno chiesto al Ministro Zangrillo di avviare una riflessione congiunta al fine di individuare possibili misure per migliorare la situazione. La proposta più rilevante riguarda l’estensione agli enti locali della misura sul superamento dei limiti dei trattamenti economici accessori, una norma che potrebbe contribuire a ridurre il gap retributivo tra i Comuni e le amministrazioni centrali. Inoltre, è stata suggerita la previsione di risorse statali dedicate a finanziare politiche salariali e welfare aziendale, in modo da rendere più competitive le condizioni di lavoro negli enti locali.
L’introduzione di misure di welfare aziendale potrebbe essere un altro strumento utile per attrarre e mantenere il personale qualificato nelle amministrazioni locali. Polizze sanitarie, piani di formazione professionale, miglioramenti nelle condizioni di lavoro e programmi di conciliazione vita-lavoro sono solo alcune delle politiche che potrebbero migliorare l’ambiente lavorativo negli enti locali e attrarre nuove risorse umane.
La crisi del personale che affligge Comuni, Province e Città metropolitane non è un fenomeno passeggero, ma un segnale di una più profonda difficoltà strutturale. La scarsa capacità attrattiva dei Comuni rispetto ad altri settori della pubblica amministrazione rischia di avere conseguenze devastanti sulla qualità dei servizi pubblici locali e sulla governance territoriale.
Per far fronte a questa crisi, è fondamentale che il Governo prenda in considerazione interventi normativi e finanziari volti a migliorare le condizioni di lavoro nel settore pubblico locale. La revisione dei trattamenti economici e la creazione di strumenti di welfare aziendale specifici per gli enti locali potrebbero rappresentare passi decisivi verso la soluzione di questa crisi, restituendo forza e attrattività agli enti locali, e garantendo così una pubblica amministrazione più efficiente e vicina ai cittadini.
Il futuro degli enti locali dipende dalla capacità di attrarre e mantenere personale qualificato. Le proposte avanzate da Anci e Upi sono un primo passo importante per affrontare le difficoltà che i Comuni, le Province e le Città metropolitane stanno vivendo. Tuttavia, sarà necessario un impegno concreto da parte delle istituzioni centrali per garantire una risposta efficace a questa crisi, che rischia di compromettere gravemente la qualità dei servizi pubblici locali e la capacità di gestione delle amministrazioni pubbliche a livello territoriale. La soluzione di questo problema non può più essere rinviata, se si vuole assicurare un’amministrazione pubblica locale efficiente, capace di rispondere alle sfide del presente e del futuro.
Bibliografia
- D.Lgs. n. 29 del 3 febbraio 1993, “Attuazione della legge 23 ottobre 1992, n. 421, in materia di razionalizzazione del pubblico impiego”.
- D.Lgs. n. 165 del 30 marzo 2001, “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”.
- L. n. 421 del 23 ottobre 1992, “Legge delega per la razionalizzazione del pubblico impiego”.
- D.Lgs. n. 396 del 4 novembre 1997, “Norme in materia di contrattazione collettiva e rappresentatività nel pubblico impiego”.
- D.Lgs. n. 80 del 31 marzo 1998, “Contratti collettivi nel pubblico impiego”.
- D.Lgs. n. 267/2000, “Testo Unico degli Enti Locali”.
- Cassazione, Sentenza n. 21848 del 2005, in tema di privatizzazione del pubblico impiego.
[1] Istruttore direttivo presso Biblioteca civica “Romolo Spezioli” di Fermo, Membro dei comitati scientifici e di redazione delle riviste Scholia, Menabò e Il Polo – Istituto Geografico Polare “Silvio Zavatti”, e Socio Corrispondente della Deputazione di Storia Patria per le Marche.
