COMPRENDERE L’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA PER COMPRENDERE LA P.A.

di Riccardo Renzi^[1]

L’attività amministrativa è un concetto fondamentale nel diritto amministrativo, in quanto rappresenta l’insieme delle azioni e delle decisioni poste in essere dagli organi della Pubblica Amministrazione (P.A.) per realizzare gli scopi pubblici a essa affidati. Come affermato da Sandulli, l’attività amministrativa è l’insieme di operazioni attraverso le quali gli organi statali o di altre amministrazioni pubbliche perseguono l’interesse pubblico a loro attribuito. La dottrina giuridica ha cercato di classificare questa attività in diverse categorie per meglio comprenderne le caratteristiche e le modalità di esercizio.

Le Classificazioni dell’Attività Amministrativa

Una delle prime classificazioni dell’attività amministrativa distingue tre tipologie principali:

• Attività di amministrazione attiva: Riguarda l’attività diretta della Pubblica Amministrazione per realizzare concretamente gli scopi pubblici. In questo ambito rientrano sia le decisioni politiche e amministrative (deliberative) sia le azioni puramente esecutive, che mirano ad attuare le decisioni precedentemente prese.
• Attività di amministrazione consultiva: Comprende tutte quelle attività che mirano a fornire pareri, consigli, direttive e orientamenti alle autorità che sono chiamate a prendere decisioni concrete. Si tratta di attività che, pur non essendo vincolanti, guidano l’azione amministrativa.
• Attività amministrativa di controllo: Si riferisce a quelle attività volte a sindacare l’operato di altri soggetti, siano essi amministrazioni pubbliche o altre autorità, per verificare la conformità agli atti normativi e l’adeguatezza alla buona amministrazione. Il controllo può essere di legittimità (rispetto alla legge) o di merito (in base a criteri di opportunità e convenienza).

Oltre a queste prime categorie, vi è anche una distinzione basata sulle finalità dell’attività amministrativa, che può essere:

• Attività sostanziale: Finalizzata alla cura degli interessi pubblici affidati all’amministrazione.
• Attività organizzativa: Volta alla disciplina e alla gestione delle strutture che devono soddisfare tali interessi.
• Attività giuridica: Consiste nell’emissione di atti e negozi giuridici, sia di diritto pubblico che di diritto privato.
• Attività materiale: Riguarda l’esecuzione concreta delle disposizioni contenute in atti amministrativi.

Discrezionalità e Attività Amministrativa

Un altro aspetto fondamentale nell’analisi dell’attività amministrativa è la distinzione tra attività vincolata e discrezionale. Tale distinzione riguarda il grado di libertà che l’amministrazione possiede nell’adottare una decisione.

• Attività vincolata: Quando la legge stabilisce in modo preciso come deve essere esercitato un potere amministrativo, con chiari limiti e indicazioni, l’amministrazione è obbligata a seguire pedissequamente le disposizioni normative. In questi casi, l’amministrazione non ha alcuna libertà decisionale e deve agire esclusivamente sulla base di quanto prescritto dalla legge.
• Attività discrezionale: In altri casi, la legge definisce solo gli obiettivi generali che l’amministrazione deve perseguire, ma lascia alla P.A. un certo margine di scelta su come, quando, e con quali mezzi realizzare tali obiettivi. Sebbene l’attività amministrativa discrezionale non sia completamente libera, essa comporta una certa flessibilità che permette all’amministrazione di adattarsi alle circostanze specifiche di ogni caso.

In entrambe le tipologie, l’amministrazione non è mai completamente libera, poiché deve sempre agire in conformità con l’interesse pubblico. Tuttavia, nella discrezionalità, l’amministrazione è chiamata a bilanciare diversi interessi pubblici e privati coinvolti, come esemplificato nel caso della gestione di un edificio di interesse storico pericolante. In tale situazione, l’amministrazione deve ponderare l’interesse alla conservazione dell’edificio con l’interesse alla sicurezza pubblica e con gli altri interessi economici e sociali (es. la chiusura di una zona al traffico per motivi di sicurezza).

Discrezionalità Amministrativa: Giudizio e Scelta

L’attività discrezionale della Pubblica Amministrazione si suddivide in due fasi principali:

1. Il momento del giudizio: In questa fase, l’amministrazione analizza i fatti e gli interessi coinvolti, raccogliendo tutte le informazioni necessarie per prendere una decisione. Si tratta di una fase istruttoria che mira a chiarire la situazione.
2. Il momento della scelta: Una volta completata l’analisi dei fatti, l’amministrazione prende una decisione, scegliendo la soluzione che ritiene più opportuna per il raggiungimento dell’interesse pubblico.

Controllo Giurisdizionale sulla Discrezionalità Amministrativa

Pur se l’amministrazione gode di un margine di discrezionalità, l’esercizio di tale potere non è privo di limiti. Il controllo giurisdizionale è orientato a garantire che la discrezionalità amministrativa non venga esercitata in modo illegittimo, irrazionale o eccessivo.

Il giudice amministrativo non può sostituirsi all’amministrazione nella valutazione discrezionale, ma ha il compito di verificare se l’amministrazione abbia rispettato i principi di legittimità, imparzialità e buona amministrazione, e se abbia correttamente ponderato gli interessi coinvolti. In particolare, il giudizio sul “eccesso di potere” permette al giudice di esaminare se l’amministrazione abbia rispettato i canoni di logicità e non contraddizione nella decisione.

Discrezionalità Tecnica

Un’altra distinzione importante riguarda la discrezionalità tecnica, che si verifica quando l’amministrazione adotta provvedimenti che richiedono l’applicazione di conoscenze tecniche o scientifiche. In questo caso, la decisione non si basa su una ponderazione degli interessi, ma su una valutazione dei fatti in base a parametri tecnico-scientifici. L’esercizio della discrezionalità tecnica può portare a due ipotesi:

1. Discrezionalità tecnica pura: L’amministrazione è vincolata a adottare un determinato provvedimento dopo aver effettuato una valutazione tecnica dei fatti.
2. Discrezionalità mista: Dopo aver effettuato la valutazione tecnica, l’amministrazione può scegliere tra diverse soluzioni, in base a criteri amministrativi discrezionali.

Questa distinzione è importante in quanto l’accertamento tecnico si distingue dalla discrezionalità tecnica, essendo un processo che si basa su scienze esatte e che porta a risultati certi e verificabili.

L’attività amministrativa si caratterizza per una notevole varietà di compiti e funzioni, ciascuna delle quali richiede differenti modalità di approccio e classificazione. La separazione tra attività vincolata e discrezionale, la distinzione tra attività giuridica e materiale, e l’introduzione della discrezionalità tecnica sono solo alcuni degli aspetti più rilevanti per comprendere le complessità dell’azione amministrativa. Come evidenziato, l’amministrazione deve sempre agire in un contesto normativo che impone limiti, ma allo stesso tempo offre spazi di libertà per il perseguimento dell’interesse pubblico.

Bibliografia

A. Fedele, Le convenzioni amministrative tra pubblico e privato, Giappichelli, 2010.

G. Ruscitti, Diritto amministrativo, Zanichelli, 2014.

F. Gallo, Il diritto degli enti locali, Giuffrè, 2015.

M. T. Rusciano, La programmazione negoziata tra pubblico e privato, Laterza, 2018.

Sandulli, A. (1990). Manuale di Diritto Amministrativo. Milano: Giuffrè.

Gallo, M. (2010). L’attività amministrativa tra vincolo e discrezionalità. Napoli: Edizioni Scientifiche Italiane.

Vassalli, E. (2018). I principi del diritto amministrativo. Torino: UTET.

^[1] Istruttore direttivo presso Biblioteca civica “Romolo Spezioli” di Fermo, Membro dei comitati scientifici e di redazione delle riviste Scholia, Menabò e Il Polo – Istituto Geografico Polare “Silvio Zavatti”, e Socio Corrispondente della Deputazione di Storia Patria per le Marche.