di Riccardo Renzi
Le basi del diritto amministrativo: attività amministrativa e azione amministrativa nel diritto amministrativo
Il concetto di attività amministrativa è un tema centrale nel diritto amministrativo e riguarda l’insieme delle azioni compiute dalle pubbliche amministrazioni per realizzare e tutelare gli interessi pubblici. Tuttavia, quando si parla di attività amministrativa, è necessario distinguere tra attività amministrativa in senso ampio e azione amministrativa in senso stretto. Sebbene spesso utilizzati come sinonimi, questi termini hanno sfumature distinte, come vedremo più dettagliatamente in questo articolo.
Attività Amministrativa: Definizione e Sfumature
L’attività amministrativa può essere definita come l’insieme delle azioni svolte dagli organi pubblici per gestire e curare gli interessi pubblici ad essi affidati. La pubblica amministrazione (PA), che comprende una varietà di soggetti, dai funzionari pubblici ai sindaci, è coinvolta nella gestione di risorse e servizi che hanno un impatto diretto sul benessere della collettività. Da un punto di vista giuridico, l’attività amministrativa non si limita a singoli atti formali ma include anche una serie di operazioni di gestione quotidiana e organizzazione interna.
Il concetto di attività amministrativa è molto più ampio rispetto a quello di azione amministrativa, che si limita a includere quelle manifestazioni più concrete, come i provvedimenti amministrativi. Questi provvedimenti contengono disposizioni vincolanti, permessi, divieti e altre forme di regolazione che incidono sugli interessi pubblici specifici di competenza dell’ente che li emana.
La Distinzione tra Attività e Azione Amministrativa
La distinzione tra attività e azione amministrativa è cruciale per comprendere come l’amministrazione pubblica interagisce con la norma giuridica e con la realtà sociale. L’attività amministrativa si estende a tutta una serie di funzioni amministrative, dalla gestione organizzativa degli uffici pubblici all’adozione di provvedimenti regolamentari o statutari. L’azione amministrativa, invece, si esprime attraverso atti formali e provvedimenti, che riflettono concretamente l’esercizio del potere amministrativo e sono destinati a regolare rapporti giuridici tra l’amministrazione e i cittadini.
L’Attività di Organizzazione nella Pubblica Amministrazione
Un aspetto fondamentale dell’attività amministrativa riguarda l’organizzazione degli uffici pubblici, che può essere suddivisa in attività di organizzazione interna e attività regolamentare. L’attività di organizzazione implica il potere di strutturare l’amministrazione stessa, in base alle proprie necessità e alle leggi di riferimento. Ad esempio, i regolamenti che disciplinano la gestione degli uffici pubblici rientrano nell’ambito di questa attività.
Nonostante l’articolo 97 della Costituzione affermi che i pubblici uffici debbano essere organizzati secondo disposizioni di legge, nella pratica si è assistito ad un fenomeno di “delegificazione”. Questo ha comportato un riconoscimento del potere statutario e regolamentare come fonti primarie per l’organizzazione interna delle pubbliche amministrazioni, specialmente nell’amministrazione indiretta.
La Legge e i Regolamenti: Un Rapporto di Subordinazione
In un ordinamento giuridico, i regolamenti hanno un ruolo subordinato rispetto alle leggi. Questo significa che, pur avendo una notevole autonomia rispetto alla legge, i regolamenti devono rispettare i principi stabiliti dalla fonte legislativa. Il Governo, titolare del potere regolamentare, adotta regolamenti attraverso una procedura che coinvolge il parere del Consiglio di Stato e la deliberazione del Consiglio dei Ministri. Tali regolamenti sono strumenti fondamentali per l’amministrazione diretta, soprattutto in materie che rimangono di competenza esclusiva dello Stato.
Inoltre, le amministrazioni locali, grazie al principio di autonomia riconosciuto dalla riforma del Titolo V della Costituzione, godono di un potere regolamentare, che si estende in funzione delle loro competenze. In questo ambito, gli enti locali sono liberi di adottare regolamenti e statuti, sempre nel rispetto della normativa statale e dei principi costituzionali.
Il Potere Statutario degli Enti Locali
Un aspetto peculiare del diritto amministrativo italiano è il riconoscimento di una potestà statutaria per alcuni enti pubblici, come i comuni, le province e le università. La potestà statutaria si distingue dalla normale attività regolamentare per la sua natura più complessa e rafforzata. Lo statuto, infatti, è l’atto fondamentale con cui un ente pubblico si autorganizza e definisce le proprie modalità di funzionamento. La gerarchia delle fonti normativi prevede che lo statuto occupi una posizione superiore rispetto ai regolamenti, che sono destinati a dare attuazione alle disposizioni statutarie.
La Discrezionalità Amministrativa
Un altro aspetto importante nell’attività amministrativa è la discrizione che l’amministrazione pubblica può esercitare nell’adozione di atti e provvedimenti. In linea generale, l’attività amministrativa può essere vincolata o discrezionale. Quando il legislatore prevede un’azione vincolata, l’amministrazione è tenuta ad applicare la norma in modo rigido, senza alcuna possibilità di scelta. Al contrario, nel caso dell’attività discrezionale, l’amministrazione gode di una certa libertà di scelta riguardo alle modalità di azione, pur rimanendo sempre vincolata ai principi di imparzialità e di interesse pubblico.
In sintesi, la discrezionalità amministrativa si articola in due fasi: la fase del giudizio, in cui l’amministrazione analizza i fatti e gli interessi coinvolti, e la fase della scelta, in cui adotta il provvedimento che considera più idoneo al conseguimento dell’interesse pubblico.
Bibliografia:
Sandulli, A. (2012). Lezioni di Diritto Amministrativo. Napoli: Edizioni Giuridiche.
Ghetti, R. (2016). Il diritto amministrativo e le sue istituzioni. Milano: Giuffré Editore.
Nigro, M. (2019). Manuale di diritto amministrativo. Torino: UTET.
Saitta, V. (2015). Le fonti del diritto amministrativo. Roma: Editoriale Scientifica.
