LA LEGALITA’ NELLA PA, ALCUNI PASSI AVANTI

di Riccardo Renzi^[1]

Con il presente lavoro voglio nuovamente tornare a parlare di trasparenza e legalità nella Pubblica Amministrazione. L’articolo si pone l’obiettivo di approfondire la portata del paradigma dell’amministrazione di risultato, nelle declinazioni del buon andamento, dell’imparzialità, e della trasparenza. Si andrà perciò ad approfondire il canone di legalità, nelle sue varie declinazioni. Tramite tale principio è possibile traguardare e massimizzare l’interesse pubblico attribuito alle singole pubbliche amministrazioni. La legalità sostanziale, nella visione che si porta avanti, appare perfettamente in linea con l’amministrazione di risultato e l’imperativo dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa. Per comprendere però tale visione è bene spiegare come dalla legalità formale si passi alla legalità di sostanza, o sostanziale. Facendo un rapido giro bibliografico sul tema emerge chiaramente come il medesimo negli ultimi recentissimi anni sia andato in contro ad una vera e propria rivoluzione concettuale.

Il principio di legalità, come già affermato in precedenza, si presenta come uno dei principi di diritto fondamentali presenti nel nostro ordinamento. Bisogna chiedersi da cosa derivi la sua importanza. Tale principio consente di capire sia come è organizzata la pubblica amministrazione che il modo in cui essa agisce ed è proprio per tale motivo che si rivela fondamentale conoscerne il significato. Manualisticamente parlando si può affermare che il principio di legalità attiene alla “supremazia” della legge rispetto ai poteri pubblici presenti nell’ordinamento: anche la pubblica amministrazione, che esercita il potere esecutivo, è sottoposta alla legge. La macchina amministrativa che permette il funzionamento dello Stato deve sempre agire (azione amministrativa) stando alle sue leggi. Il principio di legalità contiene però al suo interno molteplici significati. In primis, tale principio comporta che gli atti dei pubblici poteri non possono contenere disposizioni in contrasto con la legge. Torniamo ora a quella distinzione con cui si è aperto l’articolo, cioè legalità in senso formale e legalità in senso sostanziale. Con la prima si intende che gli atti dei pubblici poteri devono essere autorizzati dalla legge, mentre con la seconda che gli atti dei pubblici poteri devono essere disciplinati compiutamente dalla legge^[2]. Si può, dunque, affermare che con riferimento alla pubblica amministrazione il principio di legalità comporta che questa possa esercitare solo i poteri che le vengono attribuiti espressamente dalla legge e cioè che l’azione amministrativa deve trovare il proprio fondamento nella legge.

Un altro concetto fondamentale è quello del principio di legalità in relazione alla riserva di legge. Si tratta in realtà di due principi differenti che non debbono essere confusi. Il principio di legalità, come già detto, comporta che la pubblica amministrazione può agire solo se autorizzata da una norma di legge, per quanto concerne, invece, la riserva di legge, si può affermare che si ha quando una norma costituzionale attribuisce alla legge la disciplina di una determinata materia, escludendo che il Governo adotti regolamenti (principio della fonte secondaria). Dunque, il principio della riserva di legge riguarda l’individuazione della fonte normativa che deve disciplinare una determinata materia.

Alcune materie, però, non possono in maniera assoluta essere regolate da fonti secondarie, riservando tale disciplina alla legge o ad atti aventi forza di legge, e riserve relative, in base alle quali l’intervento della legge è previsto solo per definire le caratteristiche fondamentali della disciplina, lasciando spazio alle fonti secondarie di intervenire per definirla compiutamente.

Spesso, soprattutto da parte dei non addetti ai lavori, si è convinti che la troppa legalità rallenti la macchina amministrativa del Paese, ma le cose non stanno così. Cerchiamo ora di capire come legalità e efficacia dell’azione amministrativa possano andare di pari passo. La legalità è sempre stato uno dei principi fondamentali dell’azione amministrativa. La moderna legalità si è però arricchita di nuovi principi e risulta sempre più strettamente legata a quella moltitudine di ulteriori assiomi che orientano verso fini virtuosi l’azione della P.A^[3]. In tal modo si è andata strutturando quasi come un principio nuovo, il quale appare oggi caratterizzato da una densità contenutistica sicuramente maggiore. Tale nuova prospettiva, sicuramente più dinamica, si presenta concretamente rappresentata dal mutamento dei predicati che hanno accompagnato il principio di legalità. «Predicati, questi, che se, originariamente, coincidevano con l’aggettivo “formale” o “debolissima”, generando rispettivamente le note nozioni di legalità formale o di legalità debolissima, oggi appaiono invece rinnovati, favorendo sempre più l’affermazione di una nozione di tale assioma di matrice sostanziale e forte»^[4]. Il principio di legalità va sempre inteso come fondamento e limite dell’azione amministrativa stessa. Esso è l’elemento in grado, da un lato, di legittimare l’azione dell’esecutivo e, dall’altro di rappresentare un fondamentale perno per la protezione della sfera giuridica dei destinatari. Non è possibile pensare alla Pubblica Amministrazione che non agisce seguendo il principio di legalità, poiché altrimenti verrebbero meno tutti gli altri principi alla base del diritto amministrativo. Con questa affermazione si fa riferimento ai principi di trasparenza e di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa. Essi sono strettamente legati al paradigma dell’amministrazione di risultato, che a sua volta si lega alla performance individuale e collettiva, generando così, a partire proprio dalla legalità, un mosaico complesso formato da una pluralità di valori. Venendo meno il principio di legalità decadrebbero automaticamente anche tutti questi altri.

^[1] Istruttore direttivo presso Biblioteca civica “Romolo Spezioli” di Fermo.

^[2] R. Renzi, Appalti Pubblici, Competività e Trasparenza, in Nuovo Giornale Nazionale, 2/09/2024, https://www.nuovogiornalenazionale.com/index.php/italia/opinioni/19456-appalti-pubblici-competitivita-e-trasparenza.html

^[3] R. Chieppa, Codice di diritto amministrativo: 2024, Milano, Giuffrè Francis Lefebvre, 2024, p. 145.

^[4] P. Cucumile, Legalità amministrativa e trasparenza, in Il diritto amministrativo, Anno XVI – n. 09 – Settembre 2024, https://www.ildirittoamministrativo.it/Legalit%C3%A0-amministrativa-e-trasparenza/stu1028