Nel marzo del 2017 Francesco Giavazzi, economista, e Giorgio Barbieri, giornalista, pubblicarono un interessante libro dal titolo “I Signori del Tempo Perso” nel quale veniva affrontato il problema della burocrazia e della palude della giustizia amministrativa. Veniva illustrata la situazione dei burocrati che frenano l’Italia e come provare a sconfiggerli. Veniva affrontato l’origine della nostra Pubblica Amministrazione e veniva citato lo storico napoletano, Pasquale Villari, (che fu poi deputato al Parlamento, senatore del Regno e ministro della Pubblica Istruzione fra il 1891 e 1892 ) in “Di chi è la colpa”?, un saggio pubblicato sulla rivista “Il Politecnico” nel 1866, scriveva testualmente: “i dirigenti sono in parte vecchi amministratori degli Stati pre-unitari, uomini quasi tutti anziani, spesso corrotti, disabituati alla libertà. In parte sono giovani liberali senza cultura e senza esperienza, in nessun modo in grado di amministrare una nazione di 22 milioni di abitanti. In parte, infine, sono burocrati piemontesi abituati a governare un piccolo Stato di nessuna importanza nello scacchiere internazionale, e ora promossi alla guida di una delle maggiori nazioni europee”.
Secondo lo storico Villari, “la nuova amministrazione unitaria nasce quindi mediante una legislazione calata dall’alto allo scopo di far sparire le vestigia delle divisioni precedenti, senza chiedersi se fosse in armonia con abitudini immutabili e con le tradizioni del pensiero italiano”. Nel 1865 venne approvata la legge per l’unificazione amministrativa del Regno d’Italia. La legge, senza preoccuparsi delle enormi differenze che esistevano fra gli Stati che erano stati unificati, essenzialmente furono estese al neonato Regno d’Italia le norme dello Stato sabaudo. Secondo il giurista Feliciano Benvenuti, questa legge è all’origine di un modello di “puro formalismo giuridico che ha sempre mal funzionato e i cui effetti si sono riprodotti decennio dopo decennio”.
Benvenuti evidentemente conosceva le osservazioni del sociologo americano Robert K.Merton che già negli anni trenta aveva individuato “i rischi di una degenerazione della burocrazia in vuoto ritualismo”. Il presidente dell’Università di Harvard, Abbott L. Lowell, osservava “se i burocrati pensano che il loro status non sia sufficientemente riconosciuto, cercheranno di non passare al politico informazioni importanti, in tal modo inducendolo a compiere errori dei quali lui solo sarà responsabile”. I burocrati si oppongono al cambiamento perché cambiare significa abbandonare la propria routine.
Già nel 1965 in occasione di un seminario a Firenze per celebrare il centenario delle leggi amministrative varate al momento della unificazione, il giurista Benvenuti aveva sottolineato il pericolo del distacco fra la legge e il cittadino, rendendo necessaria “l’esistenza di una casta che sia depositaria del mito, che parli il linguaggio del rito, che presidii la validità dei feticci”. Questa casta, aggiunge Benvenuti, “si è inesorabilmente formata nell’ambito dei giudici, che nell’ambito degli amministratori, burocratici e anche elettivi”. La conseguenza è che ” l’amministratore, non più interprete delle esigenze degli amministrati, diviene soltanto interprete formale delle esigenze della legge, un giudice, che nella sua opera di applicazione di una norma non la ricrea per adattarla al caso concreto e alla mutevole realtà che ogni giorno gli viene presentata. E così gli amministratori non possono non diventare una casta.
Perchè è tanto difficile riformare la Pubblica Amministrazione, arginare i suoi effetti collaterali: l’immobilismo e la corruzione? Scrive Sabino Cassese, ministro della Funzione pubblica nel governo Ciampi fra il 1993 e il 1994: “Nei settanta anni di vita repubblicana, più della metà dei governi ha avuto un ministro incaricato di riformare l’amministrazione. Dei 34 titolari della funzione, una decina hanno anche proposto ambiziosi disegni riformatori. Qualche cambiamento nella giusta direzione c’è stato, ma è stato sopravanzato dai mali amministrativi cronici: lentezza, assenza di motivazione, formalismo, culto dei precedenti, fuga dalle responsabilità, eccesso di controlli inutili, squilibrata distribuzione del personale e delle risorse finanziarie”. E Cassese continua: “Gli Stati si reggono su due basi, la politica e l’amministrazione. La prima stabilisce i fini, la seconda appresta gli strumenti. Se la politica vacilla, solo una buona amministrazione, attenta ai bisogni dei cittadini, può salvare il Paese dal declino”.
Osservazione condivisibile, che tuttavia lascia senza risposta la domanda: chi riforma l’amministrazione, se non la politica? La soluzione proposta dagli autori del libro consiste in “più liberalizzazioni, più concorrenza, meno leggi e regole”.
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